Информация о типичных нарушениях, допускаемых органами местного самоуправления, при подготовке муниципальных нормативных правовых актов

О типичных нарушениях, выявленных по результатам проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в  3  квартале 2022 года 

По результатам правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы управления и распоряжения муниципальной собственностью, земельные и жилищные отношения, выявляются однотипные нарушения, связанные с несоблюдением требований действующего законодательства.

1. В муниципальные правовые акты, устанавливающие налог на имущество физических лиц, включались нормы, противоречащие требованиям федерального и регионального законодательства в части способа определения налоговой базы, которая определялась  из инвентаризационной стоимости.

Статья 403 Налогового кодекса РФ и Закон Иркутской области от 12.11.2019 № 112-оз «Об установлении единой даты начала применения на территории Иркутской области порядка определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения» предусматривают, что  с 1 января 2020 года налоговая база по налогу на имущество физических лиц определяется только исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения.

2. В отдельных административных регламентах, регулирующих предоставление муниципальных слуг «Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане», «Предварительное согласование предоставления земельных участков», «Предоставление земельных участков муниципальной собственности, на торгах» не учитываются изменения, внесенные в пункт 16 статьи 1110 Земельного кодекса РФ Федеральным законом от 30.12.2021 № 478-ФЗ, вступившие  силу с 1 июля 2022 года, которыми дополнен перечень оснований для   отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

3. В административных регламентах, регулирующих процедуру постановки граждан на земельный учет и предоставление земельных участков в собственность бесплатно, перечень категорий заявителей, имеющих право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, не всегда соответствует положениям статьи 2 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 146-оз «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» (далее – Закон № 146-оз). Так не указываются в качестве заявителей граждане, проживающие в поселении, находящемся в центральной экологической зоне Байкальской природной территории; граждане, жилые помещения которых утрачены (уничтожены или признаны непригодными для проживания) в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне - июле 2019 года на территории Иркутской области, для предоставления им земельных участков для ведения садоводства, огородничества для собственных нужд.

4. В муниципальных правовых актах, регулирующих порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом используются формулировки «имущество администрации муниципального образования», «реестр муниципального имущества администрации муниципального образования», которые противоречат требованиям действующего законодательства.   В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, главой 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное имущество находится в собственности муниципального образования, а не органов местного самоуправления.

О типичных нарушениях, выявленных по результатам проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов во 2 квартале 2022 года

По результатам правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы управления и распоряжения муниципальной собственностью, земельные и жилищные отношения, выявляются однотипные нарушения, связанные с несоблюдением требований действующего законодательства.

1. В муниципальных правовых актах, регулирующих порядок предоставления муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, не учитывались изменения, внесенные Федеральным законом от 2 июля 2021 года № 352-ФЗ в пункт 4 части 1 статьи 20 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) вступившие в силу с 1 января 2022 года.

Согласно действующей редакции пункта 4 части 1 статьи 20 Федерального закона № 135-ФЗ обязанность по представлению бухгалтерского баланса возлагается на заявителя только в случае его отсутствия в государственном информационном ресурсе бухгалтерской (финансовой) отчетности, предусмотренном статьей 18 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Если же заявитель представляет годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность в целях формирования государственного информационного ресурса бухгалтерской (финансовой) отчетности, бухгалтерский баланс может быть получен антимонопольным органом из государственного информационного ресурса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия. В этом случае представление бухгалтерского баланса является правом заявителя.

2. В муниципальных правовых актах о поддержке малого и среднего предпринимательства приводился неполный перечень запретов, касающихся порядка владения и (или) пользования муниципальным имуществом, включенным в перечень, предусмотренный частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 209-ФЗ).

Согласно части 42 статьи 18 Федерального закона № 209-ФЗ в отношении указанного имущества запрещаются переуступка прав пользования им, передача прав пользования им в залог и внесение прав пользования таким имуществом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности, передача третьим лицам прав и обязанностей по договорам аренды такого имущества (перенаем), передача в субаренду, за исключением предоставления такого имущества в субаренду субъектам малого и среднего предпринимательства организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, и в случае, если в субаренду предоставляется имущество, предусмотренное пунктом 14 части 1 статьи 171 Федерального закона № 135-ФЗ.

Таким образом, при перечислении указанных запретов в муниципальных нормативных правовых актах необходимо приводить их полный перечень в точном соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ, а не отдельные из них.

3. В административных регламентах предоставления муниципальных услуг по передаче жилых помещений в собственность граждан в порядке приватизации, а также по передаче гражданами приватизированных жилых помещений в муниципальную собственность не всегда учитывались изменения, внесенные Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 433-ФЗ в часть 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) и вступившие в силу с 1 января 2021 года.

Согласно пунктам 3, 31 части 6 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ при обращении за предоставлением муниципальных услуг на заявителей возлагается обязанность по представлению только свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, выданных компетентными органами иностранного государства, и их нотариально удостоверенного перевода на русский язык, а также свидетельств об усыновлении, выданных органами записи актов гражданского состояния или консульскими учреждениями Российской Федерации. Представление иных свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния является правом заявителя.

В нарушение пунктов 3, 31 части 6 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ в административные регламенты были включены положения, закрепляющие обязанность заявителей по представлению всех без исключения свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состоянии.

4. В административных регламентах предоставления муниципальных услуг необоснованно предусматривалось направление жалоб на решения, действия (бездействие) многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и его работников в министерство экономического развития и промышленности Иркутской области.

Согласно постановлению Правительства Иркутской области от 27 мая 2021 года № 368-пп «О министерстве цифрового развития и связи Иркутской области» и действующей редакции постановления Правительства Иркутской области от 25 апреля 2018 года № 295-пп «Об уполномоченном должностном лице исполнительного органа государственной власти Иркутской области» органом, уполномоченным на рассмотрение соответствующих жалоб, является министерство цифрового развития и связи Иркутской области.

5. В административных регламентах по предоставлению земельных участков без проведения торгов при установлении оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги не учитывалась актуальная редакция статьи 3916 Земельного кодекса Российской Федерации.

 

В частности, в административных регламентах не соблюдались положения Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ, которыми подпункт 31 статьи 3916 Земельного кодекса Российской Федерации признан утратившим силу, а в подпункты 9, 10 статьи 3916 Земельного кодекса Российской Федерации были внесены изменения, связанные с обеспечением комплексного развитий территорий.

 

О типичных нарушениях, выявленных по результатам проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в 1 квартале 2022 года

По результатам правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы налогообложения,  управления и распоряжения муниципальной собственностью, земельные отношения, правовые акты в сфере контроля, выявляются однотипные нарушения, связанные с последними изменениями законодательства.

1. Так, в административных регламентах о предоставлении земельных участков без проведения торгов не учитывались положения, внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2021 года № 476-ФЗ в статью 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. В новой редакции статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка участникам долевого строительства в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Таким образом, в круг заявителей, имеющих право на предоставление земельного участка в аренду, включены участники долевого строительства.

2. В отдельные административные регламенты, регулирующих процедуру постановки граждан на земельный учет и предоставление земельных участков в собственность бесплатно, не были включены нормы, внесенные Законом Иркутской области от 13 декабря 2021 года № 125-оз в Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 146-оз «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» (далее – Закон № 146-оз).

Статья 2 Закона Иркутской области № 146-оз, устанавливающая требования, которым должны отвечать многодетные семьи, дополнена новым условием - членам многодетной семьи не предоставлялась мера социальной поддержки в виде социальной выплаты на обеспечение жилым помещением взамен предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта.

Еще одни изменения коснулись перечня документов, подтверждающих отнесение заявителей к категории граждан, обладающих правом на предоставление земельных участков в собственность бесплатно. При этом, в регламентах не учитывались изменения, внесенные в постановление Правительства Иркутской области от 29 июня 2017 года № 428-пп «Об установлении перечня документов, подтверждающих отнесение заявителей к категории граждан, обладающих правом на предоставление земельных участков в собственность бесплатно» (в ред. от 14 декабря 2021 года).

3. В муниципальных правовых актах, устанавливающих местные налоги, включались нормы об обязательном представлении налогоплательщиками документов о налоговой льготе. В соответствии с частью 10 статьи 396 Налогового кодекса Российской Федерации предоставление таких документов является правом  налогоплательщика.

4. В правовых актах о поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства необоснованно предусматривалась передача сведений, включенных в названный Перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (часть 4.2 статьи 18 Федерального закона 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации») в АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», вместо уполномоченного на взаимодействие с ним органа исполнительной власти Иркутской области.

5. В соответствии с частью 1 статьи 31 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» контролируемыми лицами являются граждане (к ним относятся также индивидуальные предприниматели) и организации. Положением о виде контроля устанавливаются случаи, при наступлении которых индивидуальный предприниматель, гражданин, вправе предоставить информацию о невозможности присутствия при проведении контрольного мероприятия. В связи с этим, проведение контрольного мероприятия переносится на срок, необходимый для устранения возникших обстоятельств (часть 2, 8 статьи 31).

Однако, в правовых актов данное право предоставлено контролируемым лицам, т.е. как гражданам, так и организациям, что не соответствует части 8 статьи 31 указанного федерального закона.

 

 

Информация о  типичных нарушениях, допускаемых органами местного самоуправления, при подготовке муниципальных нормативных правовых актов за 2021 год

Настоящий Свод распространенных ошибок, допускаемых органами местного самоуправления, при подготовке муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр (далее соответственно – ОМС, муниципальные акты), разработан в целях координации ОМС в правотворческой сфере и обеспечения соответствия оформления муниципальных актов федеральному законодательству и законодательству Иркутской области и основным правилам юридической техники.

 

1. Одна из частых ошибок при подготовке изменений в муниципальный акт, это внесение изменений в ранее принятый изменяющий его муниципальный акт, а не в основной акт.

Следует отметить, что изменения вносятся только в основной муниципальный акт. Вносить изменения в основной муниципальный акт путем внесения изменений в изменяющий его муниципальный акт не допускается.

 

2. Так же часто встречаются случаи, когда в муниципальных актах, которые вносят изменения в другие муниципальные акты, отсутствуют основные реквизиты последних, в данном случае указывается только наименование изменяемого акта и не указывается его номер и дата принятия.

Отсутствие указанных реквизитов существенно затрудняет поиск измененяемого акта в информационной базе Регистра, а также может повлечь его некорректную регистрацию в нем.

Таким образом, при внесении изменений в муниципальный акт в индивидуализированном заголовке и в постановляющей части муниципального акта о внесении изменений, помимо наименования измененяемого муниципального акта, необходимо указывать его номер и дату принятия.

 

3. Также некоторыми ОМС в преамбуле муниципального акта в качестве правового основания его принятия ошибочно указываются методические рекомендации, типовые положения, модельные муниципальные акты, протесты (представления) органов прокуратуры, заключения правовых экспертиз и др.

В качестве правовой основы муниципального акта указываются положения соответствующих федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов (правовые акты Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств) и (или) законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение которых принимается (издается) муниципальный акт.

По общему правилу в преамбуле указывается правовая основа принятия (издания) правового акта, а также правовое предписание Устава муниципального образования, предусматривающее полномочие соответствующего органа, по принятию (изданию) муниципального акта. Также в преамбуле могут быть указаны цель и задачи муниципального акта, мотивы его принятия (издания).

Методические рекомендации, типовые положения, модельные акты ввиду своего содержания служат по большей части практическим руководством (инструкцией) при подготовке муниципального акта, но не его правовой основой.

Протесты (представления) органов прокуратуры и другие акты прокурорского реагирования также не могут служить правовой основой для принятия муниципального акта, поскольку не являются нормативными правовыми актами, содержат лишь указания на несоответствие муниципального акта законодательству Российской Федерации и необходимости его приведения с ним.

 

4. Также очень часто в заключительных положениях муниципальных актов, определяющих их порядок вступления в силу, указывается дата вступления в силу ранее даты опубликования и (или) подписания муниципального акта.

Данная ошибка обусловлена тем, что ОМС, принимающий муниципальный акт, желает распространить его действие на правоотношения, возникающие (возникшие) с даты, отличной от даты вступления данного правового акта в силу.

Предположим, что муниципальный акт принят 1 октября 2021 года и существует необходимость придать ему обратную силу и распространить его действие на отношения, возникшие с 1 января 2021 года.

В этом случае рекомендуется использовать следующую формулировку:

 «Настоящее постановление вступает в силу со дня его официального опубликования и  распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2021 года».

Не допускается в муниципальном акте устанавливать предписание о вступлении его в силу с даты, которая заведомо наступает до дня его официального опубликования и (или) принятия.

В этой связи также необходимо обратить внимание на формулировки, допускающие неоднозначность при исчислении срока вступления в силу муниципального акта.

Наиболее часто встречается следующая конструкция:

 «Постановление вступает в силу после его официального опубликования».

Содержание данной формулировки не позволяет четко определить, считать ли днем вступления в силу день опубликования муниципального акта или следующий за ним день.

Несмотря на то, что в законодательстве не закреплены обязательные формулировки вступления правовых актов в силу, во избежание двусмысленных толкований рекомендуем использовать следующие примеры:

           

1) Когда необходимо чтобы муниципальный акт вступил в силу в день его опубликования:

«Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования».

2) Когда необходимо чтобы муниципальный акт вступил в силу на следующий день после его опубликования:

  «Постановление вступает в силу после дня его официального опубликования».

 

5. Также следует обратить внимание на способы опубликования (обнародования) муниципальных актов ОМС.

В соответствии с абзацем вторым части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон

№ 131-ФЗ) официальным опубликованием муниципального акта или соглашения, заключенного между ОМС, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (абзац третий части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем, в настоящее время многие ОМС в качестве опубликования размещают муниципальные акты исключительно на своих официальных интернет-сайтах, не зарегистрированных при этом в качестве средства массовой информации Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Муниципальный акт, размещенный на таком информационном ресурсе, не может считаться опубликованным (обнародованным) официально.

Вместе с тем, в случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т.п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов на информационных стендах  в общедоступных местах (в том числе в зданиях  местных администраций) либо иным способом (Письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 апреля 2016 года № 3.20-20/348).

При этом отмечаем, что указанный порядок опубликования в силу пункта 6 части 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, должен быть также предусмотрен в Уставе соответствующего муниципального образования.

 

6. Также при обработке муниципальных актов в Регистре встречается ошибка в выборе формы муниципального акта, в частности, «Постановление главы местной администрации».

Вместе с тем, в соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Такая форма муниципального акта, как «постановление (распоряжение) главы местной администрации», Федеральным законом № 131-ФЗ не предусмотрена.

 

7. Также регулярно встречаются муниципальные акты, которые признают утратившим силу другой муниципальный акт, однако при этом не признаются утратившими силу акты вносимые ранее в него изменения. Возникает ситуация, когда изменения в утративший силу муниципальный акт фактически утратили силу, но при этом юридически не признаны таковыми. Соответственно сведений, о том, что данные акты признаны утратившими силу, в Регистре отсутствуют.

В этой связи следует учитывать, что признание утратившим силу правового акта должно сопровождаться признанием утратившими силу правовых актов, которыми в него внесены изменения. Признание утратившими силу структурных элементов правового акта, структурных элементов его пунктов должно сопровождаться признанием утратившими силу правовых актов или их отдельных положений, вносивших изменения в эти структурные элементы или дополнивших этими структурными элементами первоначальный текст правового акта.

 

8. Также распространённой ошибкой муниципалитетов является внесение изменений в недействующие муниципальные акты, а также муниципальные акты, признающие вновь действующими ранее признанные утратившими силу муниципальные акты.

Обращаем внимание, что в утратившие силу (недействующие) муниципальные акты не допускается внесение каких-либо изменений, в том числе положений придающих им обратную силу.

Кроме того, не допускается признавать действующими муниципальные акты, которые признаны утратившими силу. Не зависимо от этого эти акты по-прежнему считаются недействующими и в Регистре имеют соответствующий статус.

При возникновении необходимости в наличии муниципального нормативного правового акта, признанного утратившим силу, следует издать новый муниципальный акт, регулирующий указанные правоотношения.

 

9. Кроме того, в настоящее время сложилась ситуация, при которой большинство ОМС не представляют для включения в Регистр дополнительные сведения к муниципальным актам.

Часть 3 статьи 6 Закона Иркутской области от 12 марта 2009 № 10-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области»  к дополнительным сведениям к муниципальным актам относит в том числе:

1) акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных нормативных правовых актов (представления, протесты, требования об изменении нормативного правового акта, заявления в суд);

2) решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции;

3) решения, постановления и определения арбитражных судов (в том числе признающие муниципальные акты недействительными);

4) предписания антимонопольных органов;

5) акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных нормативных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона Иркутской области.

Таким образом, в целях обеспечения актуальности и достоверности  сведений, содержащихся в Регистре, наряду с муниципальными актами в Регистр следует направлять и все имеющиеся к ним дополнительные сведения (при наличии).